Шкода лісу: чому громади платять за помилки законодавців

Кілька місяців тому Держекоінспекція через суд домоглася відшкодування з громади майже 3 млн. грн. за рубку «нічийного» лісу. Тоді вперше було застосовано норму Лісового кодексу, що призначає крайніми місцеві органи у тих випадках, коли не вдається знайти справжніх винуватців завдання шкоди навколишньому природному середовищу. Втім, такий успіх має присмак гіркоти.

За законом

Йдеться про відносно новий абзац ст. 107 Лісового кодексу: «Шкода, заподіяна лісу, не наданому в користування, у разі невстановлення осіб, винних у заподіянні шкоди, відшкодовується органом місцевого самоврядування, у межах території якого знаходиться ліс, якому була заподіяна шкода». Ним законодавець унеможливив ситуацію, коли шкода є, а стягнути її немає з кого. І логіка зрозуміла: оскільки ліси перебувають на землях комунальної власності, питати треба з органів місцевого самоврядування. Та, на жаль, і сама правова конструкція норми, і її застосування, як виявилося, містять певні проблеми. Саме про них і поговоримо.

Почнемо з понятійного апарату. Ліс, лісова ділянка, земельна ділянка лісогосподарського призначення – всі ці терміни дуже близькі (і на практиці часто змішуються), хоча й мають різні дефініції.

Ліс – тип природних комплексів (екосистема), у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав’яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов’язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище (ст. 1 Лісового кодексу). Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Але до лісового фонду України не належать:

• зелені насадження в межах населених пунктів (парки, сади, сквери, бульвари тощо), які не віднесені в установленому порядку до лісів;
• окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках;
• самозалісені ділянки у межах населених пунктів з деревами, середній вік яких менше 30 років, та самозалісені ділянки в межах охоронних зон об’єктів енергетики, магістральних теплових мереж, магістральних трубопроводів та інших лінійних об’єктів інфраструктури;
• лісові насадження у межах земельних ділянок шириною 30 – 50 метрів уздовж лінії державного кордону України на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми, переданих у постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій (ст. 4 ЛК).

Аналіз наведених норм дає підстави спростити їх до таких тез:

1. Не всі насадження належать до лісів.
2. Не всі ліси належать до лісового фонду.
3. Закон передбачає можливість віднесення зелених насаджень до лісів, але процедури немає.

Щоправда до останнього твердження варто зробити невеличке застереження: у статті 5 ЛК усе ж згадується, що віднесення земельних ділянок до складу земель лісогосподарського призначення здійснюється відповідно до земельного законодавства. Але, як вже було сказано, ліси і землі лісогосподарського призначення – це не одне й те саме.

Звісно, доповнення статті 107 ЛК не мало на меті і не повинно було врегульовувати питання розмежування термінів. Адже ця проблема існувала і до запровадження нової норми. Але в коректному застосуванні понять законодавець таки схибив. І зробив він це, визначивши відповідальним за заподіяну шкоду орган місцевого самоврядування. Справа в тому, що таких органів у нас багато: сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи відповідних рад (яких у ради може бути кілька). Якому з них нести відповідальність?

На практиці

Тож повернемося до згаданого на початку статті прецеденту. Ідеться про справу №918/1356/23. У грудні 2023 року Державна екологічна інспекція Поліського округу звернулася до Господарського суду Рівненської області з позовом до Рокитнівської селищної ради Сарненського району про стягнення шкоди, завданої навколишньому природному середовищу внаслідок незаконної порубки дерев на землях запасу лісогосподарського призначення за межами населеного пункту.

Позовні вимоги були обґрунтовані тим, що комісією, утвореною позивачем, під час проведення обстеження лісових насаджень на землях запасу лісогосподарського призначення селищної ради був виявлений факт порушення природоохоронного законодавства, а саме: факт незаконної вирубки невстановленими особами дерев різних порід на земельних ділянках за межами населених пунктів с. Рокитне та с. Осницьк Сарненського району Рокитнівської селищної ради Рівненської області, що належать до земель запасу Рокитнівської селищної ради. Внаслідок цього була заподіяна шкода, яку відповідно до частини другої статті 107 ЛК має відшкодувати орган місцевого самоврядування.

Господарський суд відмовив у задоволенні позову. Він виходив з того, що позивач не довів наявності у спірних правовідносинах усіх елементів складу правопорушення, не довів обставини того, що земельні ділянки, на яких був виявлений факт порушення природоохоронного законодавства, належать до земель лісогосподарського призначення та до земель запасу Рокитнівської селищної ради, не надав відомості щодо давності виявлених пнів та періоду вчинення правопорушення (незаконної рубки дерев). А це виключає можливість встановлення дійсного розміру шкоди, як обов`язкової умови для настання відповідальності. При цьому, за висновком суду, акт обстеження лісових ділянок та польова перелікова відомості є недостатніми доказами у справі.

Але Північно-західний апеляційний господарський суд скасував таке рішення та ухвалив нове, яким позов задовольнив. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду залишив касаційну скаргу відповідача без задоволення.

Проаналізуємо окремі аргументи скаржника та позицію ВС.

Критерії віднесення до лісового фонду

Скаржник вважав, що земельні ділянки, на яких був виявлений факт незаконної вирубки дерев, не належать до лісового фонду та до земель лісогосподарського призначення, а є землями сільськогосподарського призначення та землями водного фонду. На думку відповідача, це унеможливлювало застосування до спірних правовідносин положень ч. 2 ст. 107 ЛК.

Верховний Суд назвав такі доводи безпідставними. Бо згідно з положеннями ЛК, віднесення лісів до лісового фонду не залежить від категорії (основного цільового призначення) земельної ділянки, на якій вони зростають. Крім того, норма, закріплена у частині другій статті 107 ЛК також не ставить настання відповідальності органу місцевого самоврядування за порушення лісового законодавства у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної лісу, у залежність від категорії (цільового призначення) земельної ділянки, на якій розташований ліс, якому була спричинена шкода.

Сперечатися з Верховним Судом складно, адже наведена позиція доволі чітко обґрунтована. І все ж постає запитання: а чи був на цих земельних ділянках ліс? Чи може все ж таки йшлося про «окремі дерева і групи дерев»? На жаль, це питання судами не досліджувалося.

Дія у часі

Також скаржник виходив з того, що відповідно до ст. 58 Конституції закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це стосується і норми статті 107 ЛК, яка набрала чинності 10 липня 2022 року. А у справі відсутні будь-які докази того, яка кількість дерев була вирубана після цієї дати.

На це Верховний Суд зауважив, що правопорушення у вигляді незаконної вирубки дерев було виявлене 02 жовтня 2023 року, про що був складений відповідний акт обстеження, тобто після набрання чинності зазначеною нормою.

Тут касаційний суд фактично ототожнив момент вчинення правопорушення з моментом його виявлення. І хоча цей висновок узгоджується з рішенням Конституційного Суду від 09.02.99 №1-рп/99 (положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи)), все ж ця логіка видається хибною. Інакше з відповідача можна додатково стягнути шкоду за незаконну вирубку дерев, здійснену 50 років тому. Звісно, якщо таке правопорушення буде виявлене сьогодні. Охочим подискутувати варто ознайомитися з окремими думками суддів КС до згаданого рішення.

Коли дерева стають лісом?

Факт самозалісення земельної ділянки не означає автоматичного виникнення лісу, – наполягав скаржник, – оскільки визнання її самозалісеною в порядку, передбаченому статтею 571 Земельного кодексу не відбулося.

Але високі судді не взяли до уваги посилання на відсутність у Державному земельному кадастрі відомостей щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, оскільки відсутність таких відомостей у кадастрі є наслідком невчинення самим відповідачем, як органом, який здійснює розпорядження такими земельними ділянками, дій, передбачених статтею 571 Земельного кодексу. І відсутність у ДЗК таких відомостей не спростовує факт того, що земельні ділянки були раніше вкриті лісовою рослинністю, установлений в акті обстеження, який підписав, у тому числі, представник відповідача.

Крім того, доводи скаржника зводилися до встановлення обставин справи, оцінки доказів, наявних у матеріалах справи, що з огляду на визначені у ст. 300 ГПК межі розгляду справи не є компетенцією суду касаційної інстанції. Також ВС не взяв до уваги посилання на те, що частина земельної ділянки належала до земель водного фонду та перебуває у користуванні Північного міжрайонного водного господарства, оскільки, як встановив суд апеляційної інстанції, такі доводи відповідача не були підтверджені жодними доказами.

Дійсно, відповідач не вчиняв дій, спрямованих на внесення до ДЗК відомостей про самозалісені ділянки. Але, він і не повинен був цього робити. Насправді він не зобов’язаний, а лише має право це робити, та й то лише за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства (див. ст. 571 ЗК). Але принциповим є інше – касаційний суд є судом права, а не факту, тому він і не вдавався до оцінки доказів.

Хто ж відповідальний?

Крім усього іншого, скаржник наполягав, що відповідачем у справі мав би виступати виконавчий комітет Рокитнівської селищної ради.

Тут касаційний суд погодився з апеляцією, що у спірних правовідносинах конкретні особи, винні у заподіянні шкоди, не встановлені, що є умовою для покладення відповідальності на заподіяну лісу шкоду на орган місцевого самоврядування, у межах території якого розташований ліс, якому була заподіяна шкода. І наявні у справі документи підтверджують факт розташування лісових ділянок в адміністративних межах Рокитнівської селищної ради, тобто у межах території відповідача. Тим більше, цей факт підтверджував сам відповідач у виданих ним довідках.

Виходить, що суд, підтвердивши перебування земельних ділянок  у межах території відповідача, проігнорував питання належності останнього. Між тим «забезпечення охорони, захисту, відтворення, підвищення продуктивності лісових насаджень» частина шоста статті 33 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до повноважень виконавчих органів рад (які теж є органами місцевого самоврядування), а не самих рад.

***

Отже ризики застосування ст. 107 ЛК великі, а можливі стягнення – ще більші. Як відвернути потенційні втрати бюджету? Напрошується відповідь: слід пильно контролювати збереження лісових насаджень. У першу чергу ухвалити рішення, яким визначити відповідальний за це орган (сама рада, її виконком чи якийсь окремий підрозділ) та порядок здійснення цього контролю. Та наскільки він буде ефективним? Простий приклад: невідомі особи вирубали кілька дерев вночі, під час дії комендантської години. Чи реально було цьому запобігти? А якщо врахувати розмір сучасних територіальних громад, чи не занадто дорого обійдеться створення та утримання «лісової інспекції»?

Тому можна розглянути і альтернативний варіант: усунути саму можливість застосування статті 107 ЛК. Оскільки в ній ідеться не про будь-яку шкоду, а лише про шкоду лісу, не наданому в користування, місцевим радам не варто тримати землі в запасі. Їх можна надати у користування (оренду чи постійне користування). Цим не тільки усуваються можливі претензії щодо завданої шкоди, а й забезпечуються додаткові надходження до бюджету від плати за землю.

Якщо ж спори усе ж виникають, максимальну увагу варто приділяти доказам (їх допустимості, достовірності, оцінці) та процесуальним питанням (зокрема, належності відповідачів). Бо навіть якщо ви подолаєте касаційні фільтри, не всі помилки можна виправити в касаційній інстанції.

Що стосується самої постанови КГС від 19.09.2024, то можна констатувати, що перша справа, яка стосувалася застосування законодавчої новели, вже заклала підвалини для всієї судової практики надалі. То ж саме в таких справах хотілося б бачити не просто правильне по суті судове рішення, а максимально чіткий і однозначний аналіз всіх факторів, які впливають на застосування нової норми законодавства.

І наостанок хотілося б побажати законодавцям, аби норми, подібні до проблемного абзацу ст. 107 ЛК, з’являлися в законодавстві лише після їх громадського обговорення із залученням незалежних експертів. В даному конкретному випадку положення про відшкодування шкоди потрапили до відповідного законопроекту лише під час його доопрацювання до другого читання. Доречно нагадати народним депутатам про існування такої форми парламентської діяльності, як проведення слухань у комітетах. Але, на жаль, ця форма сьогодні вкрай непопулярна, хоча здатна реально сприяти підвищенню якості нормотворення.

Матеріал опубліковано у виданні «Юридична практика».